A muy pocos días de la cumbre del domingo 26 de noviembre, en la que debería quedar sellado el acuerdo de salida del Reino Unido de la Unión Europea (UE) junto a una declaración política sobre la futura relación de ambas partes, el presidente de Gobierno español, Pedro Sánchez, amenaza con vetar el Brexit. ¿El motivo? Gibraltar, 'el Peñón', el territorio que el Reino Unido posee desde 1713 en el extremo sur de la península ibérica, habitado por 30.000 personas. 

El asunto es delicado. Tras un año y medio de arduas negociaciones multilaterales para establecer los términos y condiciones en la que debe producirse el Brexit, nadie tiene intención de abrir de nuevo la caja de Pandora de un acuerdo tan difícilmente logrado, porque cualquier modificación podría abrir la puerta al surgimiento de otros conflictos.

Sin embargo, las autoridades españolas se sienten gravemente traicionadas por el texto final del acuerdo alcanzado, y esta circunstancia podría entorpecer uno de los procesos más complejos e importantes de la historia de la UE. A continuación, explicamos las claves del problema.

¿Qué es exactamente Gibraltar?
Es un territorio británico de ultramar, una pequeña extensión topográficamente elevada, situada en el extremo sur de la península ibérica, al este de la bahía de Algeciras. Hace frontera únicamente con España, país que reclama su soberanía.

La posesión británica del Peñón se reconoce en el Tratado de Utrecht de 1713. A lo largo del siglo XVIII, España realizó varios intentos de recuperar el terreno gibraltareño, pero todos resultaron infructuosos.

En el tratado de adhesión del Reino Unido a la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1973, Gibraltar adquiere el estatus, aún vigente, de "territorio europeo de cuyas relaciones exteriores el Gobierno del Reino Unido es responsable".

Conviene recordar que en el referéndum del Brexit, el 96 % de sus habitantes votó a favor de permanecer en la Unión Europea.

¿Cómo y cuándo surge Gibraltar como asunto a negociar durante el Brexit?
En marzo de 2017, cuando Londres iniciaba los trámites de salida aplicando para ello el Artículo 50 del Tratado de la UE, la diplomacia española logró que en la propuesta de directrices ('guidelines') enviada a los países miembros por el Consejo Europeo se explicitara una cuestión de primordial importancia para sus intereses: "después de que Reino Unido abandone la Unión Europea, ningún acuerdo entre la UE y Reino Unido podrá aplicarse al territorio de Gibraltar sin un acuerdo entre el Reino de España y Reino Unido", podía leerse en la cláusula 24. 

Sobre el papel, esta cláusula otorgaba a España el derecho a la última palabra y cierto poder de veto sobre Gibraltar en las negociaciones del acuerdo de salida, ya que obligaba a un entendimiento bilateral entre Madrid y Londres en cualquier asunto relativo al Peñón. 

¿Cuándo y por qué han surgido problemas? 
En los días previos a la cumbre que debería consagrar definitivamente el acuerdo, España descubre que en el texto del tratado hay un artículo  "colocado por sorpresa por la UE a instancias de los británicos", según las autoridades españolas.

Se trata del controvertido artículo 184, cuya redacción, algo enrevesada pero aparentemente inofensiva y genérica, ha sido interpretada por la Abogacía del Estado español y varios expertos legales y constitucionales como una manera de excluir a España de cualquier futuro acuerdo entre la UE y Reino Unido sobre Gibraltar.

En concreto, el artículo de la discordia señala que "la Unión y el Reino Unido realizarán sus mejores esfuerzos, de buena fe y en el pleno respeto de sus respectivas órdenes legales, para tomar las medidas necesarias para negociar de manera expedita los acuerdos que rigen su futura relación" y ejecutarán "los procedimientos pertinentes para la ratificación o conclusión de dichos acuerdos, con miras a garantizar que dichos acuerdos se apliquen, en la medida de lo posible, a partir del final del período de transición".

El problema no es lo que dice el artículo, sino lo que omite: no especifica que cualquier acuerdo futuro entre la UE y Reino Unido no podrá aplicarse a Gibraltar a menos que España haya dado previamente su consentimiento.

"No podemos asumir que lo que vaya a pasar con Gibraltar en el futuro dependa de una negociación entre el Reino Unido y la Unión Europea", explicó el presidente Sánchez. 

Por esa razón, el mandatario español ha anunciado su veto al Brexit, y su intención de mantenerlo hasta que se haga explícita la obligación de tratar todo asunto concerniente al futuro del Peñón entre Madrid y Londres.

¿Qué argumenta España?
Las autoridades españolas se sienten traicionadas por la Comisión Europea porque este organismo dio el visto bueno al acuerdo con Londres permitiendo que apareciera "de la noche a la mañana" el artículo 184. 

"Siempre hemos mantenido una actitud constructiva, sin hablar de bloqueos, siendo transparentes. Por tanto, nos sentimos contrariados", dijo al respecto el presidente Sánchez. 

El profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Europea de Madrid, Miguel Ángel Benedicto, cree que, efectivamente, "la Comisión Europea ha sido desleal con España". 

"El Gobierno español depositó su confianza en la Comisión Europea y en el negociador principal, Michel Barnier –continúa el profesor–, creyendo que iban a defender el interés de los 27 Estados miembros; pero aceptar este artículo sin dar ninguna notificación a España denota una clara deslealtad".

¿Tiene España capacidad efectiva para vetar el acuerdo del Brexit?
Legal y jurídicamente, no. La iniciativa solo necesita una mayoría cualificada reforzada, con lo que bastaría el respaldo de 20 Estados miembros (el 72 %), que representen a más 65 % de la población de la Unión, para sacarla adelante.

Sin embargo, el veto de España supondría un problema grave a nivel institucional, sobre todo en términos de imagen exterior y percepción pública. El profesor Benedicto señala que la UE está muy interesada, en un asunto tan importante como el Brexit, "en dar una imagen de unanimidad, de consenso y de unidad".

El veto de España "daría una mala imagen de la UE, una imagen de división que no sería buena para los momentos en que nos encontramos, a pocos meses las próximas elecciones europeas".

¿Es posible modificar el artículo 184 para incluir la especificación que exige España?
En opinión de Miguel Ángel Benedicto, "va a ser muy difícil cambiarlo porque el Parlamento británico ya lo ha aprobado y el resto de países ya han expresado su conformidad" con el texto tal como está.

No obstante, "se podría añadir algún tipo de protocolo o anexo que fuese vinculante jurídicamente, tanto para el Reino Unido como para los 27 países de la UE". 

El profesor recuerda que, al fin y al cabo, "en la Comisión Europea todo es posible: son magos, hacen ingeniería jurídica", por lo que estima que podrían añadir "perfectamente" alguna fórmula vinculante para satisfacer las exigencias de España. 

¿Cómo ha reaccionado la UE ante la postura de España?
Unión Europea ha ofrecido este viernes implementar el acuerdo de salida con dos declaraciones; una redactada por el Ejecutivo británico y otra por las autoridades europeas, para despejar las dudas sobre Gibraltar.

El Gobierno de Pedro Sánchez, no obstante, entiende que sigue sin tener garantías suficientes sobre la futura relación de Gibraltar con la UE.

¿Qué dice el Gobierno británico?
La amenaza de España de vetar el pacto sobre el Brexit no ha logrado hasta ahora ningún resultado. La primera ministra británica, Theresa May, insiste en su intención de "proteger la soberanía" del Reino Unido sin dar más explicaciones, aunque en las últimas horas ha ofrecido la "promesa" de reconocer en el futuro, tal como reclama el Ejecutivo de Sánchez, que ningún acuerdo entre la UE y Reino Unido se aplicará en Gibraltar si no es con el consentimiento de España.

"Tenemos una promesa, un compromiso, del Gobierno británico, dispuesto, dicen, a declarar que comparten la interpretación que vamos a hacer a Veintisiete y con la Comisión Europea del artículo 184 para garantizar la clarificación que hemos pedido", ha dicho el secretario de Estado de España para la UE, Luis Marco Aguiriano.

Aguiriano también ha precisado, sin embargo, que se trata de una declaración que aún no ha visto "por escrito" y sobre la que aún deben de decidir el presidente Sánchez y el ministro español de Exteriores, Josep Borrell. 

¿Qué va a pasar?
De momento, todo está en el aire. España no parece dispuesta a levantar su veto hasta que no haya un documento vinculante que satisfaga sus exigencias.

Por su parte, el Gobierno británico se limita a hacer promesas de futuro que no terminan de concretarse en el documento que ha de sellarse el domingo.
Las próximas horas serán cruciales.

David Romero

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